「危機管理」として問い直す「緊急事態宣言2020～21」
2021年1月12日／執筆者：今津 孝次郎 教授（星槎大学大学院教育学研究科 博士後期課程 ）
●「危機」と「危機意識」
新型コロナウィルス感染防止対策について「危機管理」面から触れられることがあるが、断片的な議論に止まりがちである。そこで、個人レベルから家族や学校・企業さらに国家に至るまで広範囲に適用されるこの用語の意味を明確にしたうえで、政府による「緊急事態宣言2020～21」の発出について「危機管理」として問い直したい。
先ず「危機crisis」とは「何らかの秩序の激しい動揺」である。crisisとは古くは病理学の用語「クリシス分利」で、高熱がその後に良くなるか悪くなるかの「岐路」を指す。日常語で「危機」と言うと悪いイメージで不安を感じさせるニュアンスが強いが、「秩序が変化する分岐点」と客観的に理解するのが精確である。とはいえコロナ禍による生活の秩序変化は、恐怖や不安を覚えがちである。これまで人類が毎回大きな被害を被ってきた感染症（天然痘・コレラ・結核・スペイン風邪など）の一つであり、しかも未知の新型ウィルスだけに、生活秩序の激しい変化に戸惑う以上に、古来から人間の心の奥底に潜んできた感染症への恐怖心が頭をもたげてくる。その恐怖心ゆえに、感染者と感染者に接する医療従事者が排除・差別されやすくなる。
「危機」はあくまで統計・調査データで客観的に示される変化の仕組みであり、最近ではビッグデータ解析に基づくシミュレーションによって将来予測も可能になった。ところが、人間は基本的に生活の安定を求めるから、主観的な「危機意識」を持つだけに多様で複雑な態度が生じる。この意識を「認知」と「対処行動」という別個の側面ごとに捉えてみよう。そうすると以下の多様な態度が挙げられる。
「認知」面では、ⓐ十分に認める、ⓑ少し認める、Ⓒ認めない。「対処行動」面では、①全面的に行動する、②部分的に行動する、③行動しない。態度が複雑というのは、「十分に認める」ゆえに「全面的に行動する」とは限らず、「行動しない」こともありうる。他の態度の組み合わせも同様である。パンデミックに対して要請されるのは当然ⓐと①であろう。ただ、日頃の生活秩序をそのまま継続して心理的安定を求めるなら、Ⓒと③が好都合であり、秩序の変化が大きくなればⓑと②そしてⓐと①へと移行するだろう。よく「危機感がない」とか「危機意識に欠ける」と評されるのは、認知Ⓒのことか、対処行動③のことか、あるいは両者の場合か、いずれも当てはまるだろう。また、こんな場合もある。「感染防止と経済活動のバランスを取る」ことが、2020年春のいわゆる第１波以後にしきりに主張されるようになった。そこで経済を重視するなら、客観的な「危機」が拡大していても、Ⓒと③あるいはⓑと②で対処するというように。要するに「危機」の克服を左右するのは「危機意識」のさまざまな在り様と関わるのである。さらに別の例を挙げるなら、何らかの深刻な不祥事を生じた企業が、認知ⓐと対処行動①で秩序の動揺に真正面から向き合うか、それともⒸと③で隠蔽または逃避するかによって、その企業が再建に向かうか倒産に向かうかが分かれてくる。
●「危機管理」の2局面
組織が直面した危機の克服方策として二つの局面がある、と組織の「危機管理」研究で提起されてきた。組織の安定を揺るがす深刻な事態が生じた直後の対処としての「クライシス・マネジメント」局面と、深刻な事態の発生に備えるための、または発生を予防するための「リスク・マネジメント」局面である。リスクの用語を正しく理解しておこう。脅威の具体的現実である「危険danger」とは違って、日常生活の不確実性から生じ得る危害や損失の発生可能性の割合を示すのが「リスクrisk」であり、「危険」はゼロに（除去）出来ても確率を示す「リスク」はゼロにならない。ところが、異なる二つの局面を同じ「危機管理」と混同するものだから、「危機」も「危機意識」も乱雑な捉え方になって、現実には危機の克服に向かえないことになる。
第１波に関する政府の諸対策について、独立したシンクタンク「新型コロナ対応・民間臨時調査会」が詳細な検証をおこなった結果、「場当たり的な判断の積み重ねであった」と結論づけた。たしかに安倍前政権の対応は組織的というよりも個人的で恣意的な判断による施策が目立った。あえて性格づけをすれば、認知ⓑ、対処行動①となろうか。つまり、秩序の動揺に関する理解が不十分なまま、国民に自粛を求めて生活を一斉にストップさせる「緊急事態宣言」を2020年4月に7都府県さらに全国に発出したのである。日本は台湾や韓国などと違ってサーズやマーズの経験もなく、近年は公衆衛生政策で感染症を軽視してきたために、政府が右往左往せざるをえなかったとしても、その対処は一貫し体系立った「クライシス・マネジメント」として形成されてもいなかったと言える。
ところが、国民への自粛要請が意外と円滑に運び、それなりに抑え込めたので、「日本モデルだ」などと自慢して、政府は安心してしまったきらいがある。この第1波の対応から浮かび上がった課題は多い。PCR検査体制、医療機関や保健所の態勢整備、新型コロナウィルス対応特別措置法改正、ワクチン国内開発、など。これらの諸課題を早急に達成することが要請されていた。専門家も第1波が弱まった後で「秋・冬こそさらに大きく流行するから今から備えを」と何度も警告を発していた。まさに「リスク・マネジメント」の提言にほかならない。
しかし安心しきったせいか、第2波を経て第3波の始まりに至る約6ケ月間、そうした取り組みはほとんど見られず、むしろGoToトラベル・GoToイートの開始である。これらは本来「コロナ終息後の経済底上げ政策」という趣旨だったから、本来とは違う誤りのスタートとなった。経済の回復に力点を置く菅首相が強力に推進しながらも、途中で止めざるをえなくなったのは当然の帰結である。第2波から第3波へ向かう時期の政権の対応が「後手、後手だ」と批判されたのは、「リスク・マネジメント」の発想とその取り組みがまったく無いに等しかったからである。
その証拠に、2021年1月8日に一都三県を対象にした「緊急事態宣言」の再発出である。同宣言は感染爆発予防が目的のはずなのに、感染爆発に近づいたから発出してもどれだけ効果があるだろうか。本来なら2020年12月に西村担当大臣が「勝負の3週間」と呼んだ時に発出すべきで、明らかに1ケ月手遅れとなった。通常医療が受けられなくなることに示される医療崩壊が生じている状況下で、局面違いの「クライシス・マネジメント」に拠ったとしても、ウィルス相手では対策が空回りとなり、感染拡大はさらに進むだろう。宣言期限は2月7日までだが、この1ケ月間で感染抑止が達成できるはずはない。おそらく暖かくなる3月下旬くらいまでかかるのではないだろうか。再発出宣言では経済になお配慮するためか、夜の「飲食時短」を「急所」にして、かなり限定的な制約措置が政府の方針である。しかし、専門家が異口同音に言うように、「飲食時短」だけでは効果は薄く、総合的に強い制約をかけないと収束には向かわないだろう。しかも、GoToトラベルやGoToイートをあれだけ強調していた菅首相が、ここにきて手のひらを返したように、夜の飲食を控えるようにと訴えても、そのメッセ―ジ性はきわめて弱い。国民の多くは不信感しか抱かず、第1波のときのように従う人は減少するに違いない。
●「危機介入」におけるリーダーとフォロワー
生活秩序の激しい変化に直面して、状況が分からず今後の展望も得られない人々が抱く不安を緩和し問題解決を援助する実践は「介入intervention」と呼ばれ、危機管理にとって重要な取り組みである。コロナ禍の対処としてリーダーのメッセージ性がよく話題になる。国民に生活行動変容を要請せねばならないからである。国家レベルでの広い「介入」の一つと捉えてよい。そこで、「リーダーのメッセージ性」について改めて検討しよう。論点は二つ、リーダーの役割は何か、メッセージ性とは何か、である。
一般にリーダーとは、強力な主張によって集団ないし組織を牽引する役割（リーダーシップ）だと考えがちだが、それは上滑りの部分的理解である。なぜならリーダーの下にいる多くのメンバーの存在を視野に入れておらず、牽引の方向と内容をいかにメンバーに伝えるかというコミュニケーションの側面をおざなりにしているからである。リーダーの役割を再定義すれば、リーダーの方針を理解し共鳴して、リーダーに自発的に従うフォロワーを創ることであり、そのために両者間に信頼関係を築くことにほかならない。
2021年1月6日に日本医師会の中川会長の定例記者会見があり、いつものように詳細に誠実で説得的な心に響くメッセージが発せられた。「緊急事態宣言の意義は大きい」と医療崩壊を前にする病院と医師の立場から、宣言の再発出を歓迎しながらも「4人以下の会食なら感染しないと考えることは間違いです」と噛んで含めるように説き、「国会議員の皆さん、夜の会食はすべて取り止められたい、国民に範を示してほしい」と語調を強めて国会議員に注文を出した。
翌7日には菅首相の記者会見があった。感染拡大が止まらないので緊急事態宣言を再発出するとの説明があり、国民へ感染防止マナーを守るお願いが述べられたが、宣言解除の基準や、1ケ月で終わるのかどうかについての詳しい説明は無かった。首相の会見は形式的で事務的な感じが強く、宣言の再発出は考えていないと年末に発言したばかりなのに急に方針転換したことの説得性に乏しく、「国民の命と健康、生活を守るために」という言葉も空疎な響きがして、あまり心に響かなかった。中川会長とは対照的な印象であった。
「メッセージ性」とは、単なる伝達や通信を意味するのではなくて、発信者の覚悟や決断、信念に基づく心からの声と、詳細な情報開示から伝わってくる誠実性と信頼性を受信者が感じ取り、このリーダーに従うフォロワーになる（フォロワーシップ）と判断できるような内容とプレゼンテーション方法を意味していると思われる。そこにリーダーとフォロワーの関係がはじめて成立し、危機管理が真に実現していくのではないか、と考える。
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